Arief Prihantoro
Tulisan ini berawal dari perdebatan di grup WA tentang bentuk negara Belanda di era sebelum penjajahan Perancis terhadap Belanda. Tidak mudah menuliskan sejarah dalam ruang komentar platform Whatsapp secara komprehensif, karena ruang komentarnya memang tidak memberi ruang untuk menulis terlalu panjang.
“Tulisan ini menjelaskan letak makna historis Republik Belanda bagi perkembangan federalisme. Ia bukan negara federal dalam arti de jure, dan menyebutnya demikian tanpa ada penjelasan komprehensif akan menyesatkan. Tetapi menyebutnya hanya sebagai konfederasi juga tidak cukup untuk menjelaskan bagaimana republik itu benar-benar bekerja.“
Dalam sejarah politik Eropa, ada negara-negara yang lahir dari sebuah kerajaan dan perlahan berubah menjadi negara-bangsa, ada yang dibentuk melalui revolusi, dan ada pula yang muncul dari kesepakatan beberapa entitas politik yang pada mulanya tidak memiliki alasan untuk menyerahkan kedaulatannya kepada sebuah pusat kekuasaan.
Republik Tujuh Provinsi Bersatu atau Dutch Republic termasuk dalam kategori yang terakhir. Ia lahir dari perang, kompromi, perdagangan, dan kebutuhan untuk bertahan hidup di tengah tekanan kekuasaan Habsburg-Spanyol. Karena itu, sejak awal republik ini membawa sebuah paradoks yang kelak menjadi sangat penting dalam sejarah perkembangan negara modern: ia harus cukup bersatu untuk bertindak sebagai satu kekuatan, tetapi pada saat yang sama tidak boleh terlalu bersatu hingga menghilangkan otonomi provinsi-provinsi yang membentuknya.
Secara de jure, struktur tersebut lebih tepat disebut sebagai sebuah republik konfederasi; tetapi secara de facto, dalam praktik pemerintahan sehari-hari, ia mengembangkan sejumlah institusi dan mekanisme yang kelak menjadi ciri penting negara federal modern. Di antara dua pengertian itulah Republik Belanda berada selama lebih dari dua abad, sejak akhir abad ke-16 hingga runtuhnya republik pada 1795.
Kesalahpahaman sering muncul ketika kategori politik modern dipaksakan begitu saja kepada dunia awal modern. Jika seseorang bertanya apakah Belanda sebelum intervensi Prancis merupakan sebuah federal state, jawabannya secara hukum adalah tidak. Tujuh provinsi—Holland, Zeeland, Utrecht, Gelderland, Overijssel, Friesland, dan Groningen—memiliki pemerintahan, hukum, fiskalitas, serta hak politik mereka sendiri.
Union of Utrecht 1579, yang menjadi salah satu fondasi utama persatuan tersebut, Secara de jure bukanlah sebuah konstitusi federal seperti Konstitusi Amerika Serikat 1787. Ia lebih merupakan perjanjian persatuan dan pertahanan di antara entitas-entitas politik yang mempertahankan sebagian besar otonomi mereka. Bahkan States General yang berkedudukan di Den Haag bukanlah parlemen nasional dalam pengertian modern; para delegasinya mewakili provinsi dan dalam banyak perkara terikat oleh mandat dari pemerintah provinsi masing-masing.
Karena itu, jika ukuran yang digunakan adalah teori kedaulatan, Republik Belanda harus ditempatkan di dalam kategori konfederasi. Namun sejarah politik tidak berhenti pada teks hukum. Sebuah sistem politik juga harus dilihat dari bagaimana ia bekerja, bagaimana kekuasaan bergerak, bagaimana keputusan dibuat, bagaimana perang dibiayai, dan bagaimana wilayah-wilayah yang secara formal terpisah mampu bertindak ke luar sebagai satu kekuatan. Ketika dilihat dari sudut inilah istilah “federal secara praksis” mulai mendapatkan relevansinya dan sering disebut-sebut oleh banyak ahli Sejarah tentang Belanda.
Republik Belanda pada dasarnya merupakan sebuah eksperimen mengenai bagaimana beberapa unit politik yang kuat dapat membangun pemerintahan bersama tanpa terlebih dahulu meleburkan diri menjadi sebuah negara kesatuan. States General menjadi titik temu dari eksperimen tersebut. Lembaga ini menjalankan fungsi yang tidak mungkin dilakukan oleh satu provinsi saja: hubungan diplomatik, perang dan perdamaian, pertahanan, pengelolaan angkatan laut, sebagian urusan fiskal, serta berbagai kepentingan yang menyangkut keseluruhan republik.
Di luar itu terdapat pula wilayah-wilayah yang dikenal sebagai Generality Lands, yang tidak memiliki status politik yang sama dengan tujuh provinsi namun berada langsung di bawah States General. Artinya, republik telah memiliki beberapa tingkat kekuasaan yang berjalan secara bersamaan: kota dengan pemerintahan sendiri, provinsi dengan otonomi yang luas, lembaga bersama di tingkat republik, dan wilayah tertentu yang dikelola langsung oleh otoritas pusat. Struktur seperti ini memang belum merupakan federalisme dalam pengertian konstitusional modern, tetapi ia sudah memperlihatkan sesuatu yang sangat penting: kekuasaan politik dapat dibagi secara vertikal dan sejumlah fungsi negara dapat dijalankan bersama tanpa menghapus seluruh kewenangan unit-unit yang berada di bawahnya.
Di sinilah perbedaan antara konfederasi dan federasi menjadi penting. Dalam konfederasi, negara-negara anggota pada prinsipnya tetap menjadi pemegang kedaulatan dan memberikan kewenangan tertentu kepada lembaga bersama. Dalam negara federal, sebaliknya, terdapat satu negara federal yang memiliki kewenangan konstitusional sendiri, sementara negara-negara bagian mempertahankan kewenangan tertentu yang dijamin oleh konstitusi.
Republik Belanda berada lebih dekat kepada model pertama, tetapi dalam praktiknya semakin lama semakin banyak fungsi yang harus dikerjakan bersama. Karena itu, beberapa ahli, baik sejarawan maupun pakar geopolitik, menggunakan istilah federal republic, federal state, proto-federal state, atau formulasi yang lebih berhati-hati seperti confederation with federal characteristics. Perbedaan istilah tersebut bukan sekadar perdebatan terminologis. Ia menunjukkan bahwa para sejarawan berhadapan dengan sebuah struktur politik yang tidak sepenuhnya cocok dengan kategori yang kemudian menjadi baku pada abad ke-19 dan ke-20.
Republik Belanda adalah salah satu contoh paling awal bahwa antara “negara federal” dan “konfederasi” terdapat wilayah abu-abu yang sangat luas, terutama ketika sebuah konfederasi telah berkembang sedemikian rupa sehingga memiliki lembaga permanen, tentara bersama, kebijakan luar negeri bersama, mekanisme fiskal bersama, dan kemampuan untuk bertindak sebagai satu entitas dalam hubungan internasional.
Namun federalisme praksis Republik Belanda tidak hanya lahir dari institusi politik. Ia juga lahir dari sesuatu yang jauh lebih material: uang. Dan di sinilah Holland memainkan peranan yang hampir paradoksal. Secara formal, Holland hanya satu dari tujuh provinsi. Tidak ada ketentuan yang memberikan kepadanya hak untuk memerintah Friesland, Zeeland, Utrecht atau Gelderland. Tetapi secara ekonomi, Holland berada jauh di atas provinsi-provinsi lainnya. Amsterdam telah berkembang menjadi pusat perdagangan internasional yang menghubungkan Baltik, Laut Utara, Mediterania, Asia dan dunia Atlantik. Pelabuhannya menjadi tempat bertemunya kapal, komoditas, pedagang, informasi dan modal. Sementara itu, perkembangan pasar kredit dan institusi finansial seperti Amsterdam Wisselbank menciptakan infrastruktur ekonomi yang memungkinkan Amsterdam tidak hanya menjadi pusat perdagangan, tetapi juga pusat keuangan.
Di sini lah terdapat perbedaan penting antara kekuasaan formal dan kekuasaan struktural: Holland tidak memiliki hak konstitusional untuk memerintah republik, tetapi republik semakin bergantung pada kemampuan ekonomi Holland untuk membiayai dirinya sendiri. Di sini lah letak paradoksalnya.
Ketergantungan tersebut terlihat paling jelas dalam pembiayaan perang. Republik Belanda pada dasarnya adalah sebuah negara yang dibangun dalam suasana perang dan selama sebagian besar sejarahnya harus mempertahankan diri melalui perang. Perang melawan Spanyol, konflik dengan Inggris, Prancis dan kekuatan Eropa lainnya membutuhkan tentara, benteng, kapal perang, logistik dan uang dalam jumlah besar. Dalam situasi seperti itu, provinsi yang mampu menyediakan sebagian besar sumber daya fiskal otomatis memperoleh pengaruh yang lebih besar daripada yang terlihat dari jumlah kursinya di States General. Holland secara konsisten menanggung bagian yang sangat besar dari pembiayaan perang republik; berbagai kajian menunjukkan kontribusinya melampaui separuh kebutuhan ordinary war establishment dan dalam periode tertentu mencapai sekitar dua pertiga.
Karena itu, ketika kita mengatakan bahwa Holland “mengendalikan” perekonomian republik, istilah tersebut harus dipahami dengan hati-hati. Holland tidak menguasai republik melalui perintah administratif, tetapi ia memiliki apa yang sekarang dapat disebut sebagai structural power: kemampuan untuk membentuk pilihan-pilihan politik karena sumber daya yang diperlukan untuk menjalankan sistem terkonsentrasi di wilayahnya.
Dalam arti inilah Republik Belanda menjadi sangat modern sebelum negara modern itu sendiri benar-benar terbentuk. Kekuasaan tidak lagi hanya bergerak dari istana ke rakyat. Ia mulai bergerak melalui pasar modal, kredit, perdagangan dan kemampuan fiskal. Pemerintah republik membutuhkan uang, sementara para pedagang dan pemodal Holland memiliki uang yang dibutuhkan negara. Hubungan itu menciptakan sebuah bentuk ketergantungan yang berbeda dari hubungan antara raja dan bawahannya. Pemerintah membutuhkan kapital untuk berperang, sementara kapital membutuhkan pemerintah untuk menjamin keamanan perdagangan, kontrak, pelabuhan dan jalur laut. Dengan demikian, negara dan pasar tidak berdiri sebagai dua dunia yang terpisah. Mereka saling membentuk. Amsterdam dapat memengaruhi kebijakan republik bukan karena Amsterdam merupakan ibu kota sebuah negara kesatuan, tetapi karena ia menjadi pusat gravitasi ekonomi yang tidak mudah diabaikan oleh provinsi-provinsi lain maupun oleh States General.
Dominasi ekonomi Holland juga memperlihatkan sebuah paradoks politik yang sangat menarik: kesetaraan formal dapat hidup berdampingan dengan ketimpangan material. Dalam banyak persoalan, provinsi-provinsi memiliki kedudukan politik yang relatif setara sebagai anggota republik, tetapi kekuatan ekonomi mereka tidak pernah benar-benar sama.
Holland memiliki basis penduduk, perdagangan, pajak dan kredit yang jauh lebih besar daripada provinsi lainnya. Karena itu, ketika keputusan harus diambil melalui negosiasi antarprovinsi, suara Holland selalu memiliki bobot politik yang lebih besar daripada sekadar satu suara formal. Inilah yang membuat struktur Republik Belanda berbeda dari sebuah federasi modern yang pembagian kewenangannya dikodifikasikan secara lebih jelas. Di Belanda, sebagian keseimbangan antara pusat dan daerah tidak hanya ditentukan oleh hukum, tetapi juga oleh kemampuan masing-masing aktor untuk membiayai, mengancam, membujuk, dan menegosiasikan kepentingannya.
Di satu sisi, kondisi tersebut memperkuat republik. Holland memiliki alasan ekonomi yang kuat untuk mempertahankan perdamaian, perdagangan dan stabilitas. Di sisi lain, ketergantungan tersebut juga menunjukkan kelemahan struktur konfederal. Pemerintah pusat tidak pernah benar-benar berdiri di atas provinsi-provinsi sebagai sebuah kekuasaan yang sepenuhnya independen. Ia harus bernegosiasi. Ketika provinsi tidak sepakat, keputusan bersama dapat terhambat. Ketika kontribusi fiskal tidak mencukupi, pemerintah pusat tidak memiliki kapasitas yang sama seperti negara federal modern untuk langsung menarik sumber daya dari warga di seluruh wilayah.
Dalam konteks itulah pengalaman Belanda menjadi sangat penting bagi sejarah federalisme: ia memperlihatkan bahwa pemerintahan bersama membutuhkan otoritas pusat yang cukup kuat untuk bertindak, tetapi juga membutuhkan mekanisme yang menjamin bahwa pusat tidak berubah menjadi kekuasaan absolut. Dari sini lah embrio bentuk negara federal modern lahir.
Pengalaman tersebut kemudian menjadi bagian dari pengetahuan politik yang berkembang di dunia Atlantik pada akhir abad ke-18. Para pendiri Amerika Serikat mengetahui keberadaan Republik Belanda dan memahami problematikanya. James Madison, khususnya, membahas United Netherlands dalam Federalist No. 20 pada 1787 sebagai salah satu contoh konfederasi yang memiliki pemerintah bersama tetapi menghadapi persoalan serius karena kelemahan otoritas pusat. Ini penting karena menunjukkan bahwa hubungan antara Belanda dan kelahiran federalisme Amerika tidak sesederhana cerita bahwa Amerika “meniru” Belanda. Justru sebaliknya, pengalaman Belanda dapat dibaca sebagai sebuah pelajaran tentang apa yang terjadi ketika unit-unit politik mempertahankan terlalu banyak kedaulatan sementara pemerintah bersama membutuhkan kapasitas yang lebih besar. Amerika kemudian mencoba menyelesaikan persoalan tersebut melalui Konstitusi 1787: negara-negara bagian tetap dipertahankan, tetapi pemerintah federal memperoleh kewenangan konstitusional yang lebih kuat dan hubungan yang lebih langsung dengan warga negara.
Karena itu, jika Republik Belanda disebut sebagai embrio negara federal modern, kata “embrio” harus dipahami secara serius. Belanda bukan Amerika Serikat sebelum waktunya, dan bukan pula sebuah negara federal yang kebetulan menggunakan nama republik. Ia merupakan tahap historis ketika sejumlah unsur federalisme sudah muncul tetapi belum tersusun menjadi sistem federal yang matang. Otonomi provinsi sudah ada; pemerintahan bersama sudah ada; representasi teritorial sudah ada; urusan pertahanan dan diplomasi sudah dikoordinasikan; dan kepentingan ekonomi yang melampaui batas provinsi telah menciptakan kebutuhan permanen akan institusi bersama. Yang belum ada adalah sebuah teori konstitusional yang mampu secara tegas membagi kedaulatan antara pemerintah pusat dan unit-unit bagian. Karena itu, pengalaman Belanda lebih tepat dipandang sebagai salah satu laboratorium awal federalisme daripada sebagai negara federal dalam pengertian modern.
Jika dilihat dari perspektif Weber, perkembangan tersebut juga memperlihatkan sebuah tahap penting dalam proses rasionalisasi kekuasaan. Republik Belanda belum memiliki birokrasi terpusat seperti negara Napoleonik, tetapi ia sudah mengembangkan administrasi fiskal, sistem kredit, lembaga perdagangan, militer, diplomasi dan mekanisme pemerintahan bersama yang jauh lebih kompleks daripada kerajaan feodal sebelumnya.
Kapitalisme komersial berkembang bersamaan dengan rasionalisasi administrasi, meskipun keduanya belum sepenuhnya menyatu dalam sebuah negara birokratik. Holland menjadi contoh bahwa kapitalisme dapat mencapai tingkat kompleksitas yang luar biasa bahkan ketika negara masih sangat terdesentralisasi. Dalam bahasa Gramsci, persoalan tersebut dapat dibaca dari sisi yang berbeda: Holland tidak harus menguasai seluruh republik secara formal untuk menjadi kekuatan hegemonik. Ia cukup menjadi pusat perdagangan, kredit, pajak dan jaringan elite sehingga kepentingannya memiliki kemampuan untuk membentuk arah keseluruhan sistem. Dengan demikian, kedaulatan formal tersebar, tetapi kekuatan material terkonsentrasi.
Paradoks itu pada akhirnya menjadi salah satu alasan mengapa sistem lama tidak mampu bertahan ketika Eropa memasuki era perang dan revolusi pada akhir abad ke-18. Struktur konfederal yang selama berabad-abad mampu menyeimbangkan kepentingan provinsi mulai menghadapi tuntutan baru yang membutuhkan mobilisasi sumber daya secara jauh lebih cepat. Revolusi Prancis membawa model negara yang berbeda: lebih terpusat, lebih birokratis, lebih seragam dalam hukum dan administrasi, dan jauh lebih mampu mengubah populasi serta ekonomi menjadi sumber daya perang. Pada 1795 Republik Belanda berubah menjadi Batavian Republic di bawah pengaruh Prancis. Pada 1806 Napoleon mengubahnya menjadi Kingdom of Holland dan menempatkan saudaranya, Louis Bonaparte, sebagai raja pertama Kerajaan Belanda. Empat tahun kemudian, setelah konflik mengenai perdagangan, Continental System dan kepatuhan terhadap kepentingan Kekaisaran Prancis semakin tajam, Napoleon menghapus kerajaan tersebut dan menganeksasi Belanda langsung ke dalam Kekaisaran Prancis.
Perubahan yang dilakukan Napoleon karena itu tidak boleh dibaca hanya sebagai pergantian dari republik menjadi monarki. Yang berubah jauh lebih dalam adalah lokasi kekuasaan. Republik lama bergerak melalui kota, provinsi, States General dan negosiasi antarkelompok; negara Napoleonik bergerak melalui pusat, departemen, pejabat dan birokrasi. Pemerintahan lokal dan privilese lama mulai ditempatkan di bawah administrasi yang lebih seragam, sementara hukum dan fiskalitas semakin dikendalikan dari pusat. Jika Republik Belanda memperlihatkan bagaimana sebuah konfederasi dapat menghasilkan praktik-praktik federal, Napoleon memperlihatkan arah sebaliknya: bagaimana negara yang menghadapi tuntutan perang dan administrasi modern dapat menghancurkan struktur konfederal dan menggantinya dengan negara teritorial yang tersentralisasi.
Namun sejarah tidak berhenti di sana. Ketika Napoleon jatuh, Belanda tidak kembali begitu saja kepada struktur Republik Tujuh Provinsi Bersatu. Dunia politik Eropa telah berubah. Negara teritorial modern telah memperoleh bentuk yang semakin kuat, dan pengalaman Napoleon meninggalkan warisan administrasi yang tidak mudah dihapus. Belanda bergerak menuju kerajaan konstitusional modern, bukan kembali kepada konfederasi provinsi. Dengan demikian, periode antara Union of Utrecht dan era Napoleon dapat dibaca sebagai sebuah lintasan panjang: dari persatuan beberapa provinsi yang mempertahankan kedaulatannya, menuju sebuah republik yang memiliki institusi bersama, kemudian menuju negara yang semakin terpusat.
Di sinilah letak makna historis Republik Belanda bagi perkembangan federalisme. Ia bukan negara federal dalam arti de jure, dan menyebutnya demikian tanpa ada penjelasan komprehensif akan menyesatkan. Tetapi menyebutnya hanya sebagai konfederasi juga tidak cukup untuk menjelaskan bagaimana republik itu benar-benar bekerja. Ia merupakan sebuah bentuk politik hibrida yang menunjukkan bahwa antara konfederasi dan federasi terdapat suatu spektrum, dan bahwa praktik pemerintahan sering berkembang lebih cepat daripada kategori hukum yang tersedia untuk menjelaskannya. Republik Belanda memperlihatkan bagaimana otonomi lokal dapat hidup berdampingan dengan pemerintahan bersama, bagaimana kekuatan ekonomi dapat memengaruhi struktur politik tanpa memiliki kedaulatan formal, dan bagaimana institusi pusat dapat tumbuh dari kebutuhan bersama tanpa langsung berubah menjadi negara kesatuan.
Karena itu, ketika literatur sejarah, ilmu politik dan hukum tata negara tertentu menyebut Republik Belanda sebagai federal republic, federal state in practice, atau salah satu proto-federal states, istilah tersebut sebaiknya tidak dibaca sebagai kesalahan klasifikasi. Ia merupakan usaha untuk menangkap sebuah kenyataan sejarah yang tidak sepenuhnya dapat dijelaskan oleh dikotomi sederhana antara federal dan konfederal.
Secara de jure, Republik Belanda adalah sebuah republik konfederasi; secara de facto, ia mengembangkan lembaga dan praktik yang memiliki karakter federal; dan secara historis, ia merupakan salah satu eksperimen paling awal mengenai bagaimana kekuasaan dapat dibagi antara unit-unit politik yang otonom dan lembaga bersama.
Pada akhirnya, federalisme modern dapat dilihat bukan sebagai penemuan yang muncul tiba-tiba dari Konstitusi Amerika Serikat 1787, melainkan sebagai hasil dari serangkaian eksperimen panjang mengenai masalah yang sama:
- Bagaimana sebuah persatuan dapat cukup kuat untuk mempertahankan diri tetapi tidak begitu kuat hingga menghancurkan kebebasan bagian-bagiannya?
- Bagaimana pemerintah bersama dapat memperoleh sumber daya tanpa menghapus otonomi daerah?
- Bagaimana kepentingan ekonomi yang melampaui batas wilayah dapat dikelola tanpa membangun sebuah pemerintahan absolut?
Republik Belanda tidak memberikan jawaban sempurna atas pertanyaan-pertanyaan tersebut. Justru karena itulah ia penting. Ia memperlihatkan masalahnya dalam bentuk nyata: sebuah republik yang mampu menjadi salah satu kekuatan perdagangan terbesar dunia, memiliki armada dan diplomasi yang kuat, mengembangkan pasar modal yang canggih, tetapi tetap mempertahankan struktur politik yang sangat terdesentralisasi.
Maka, menyebut Republik Belanda sebagai embrio negara federal modern bukan berarti menghapus identitasnya sebagai republik konfederasi. Sebaliknya, justru dengan mempertahankan kedua sisi tersebut kita dapat memahami arti historisnya dengan lebih tepat:
“Belanda adalah konfederasi secara hukum, tetapi federal dalam sejumlah praktik pemerintahannya; ia bukan negara federal modern, tetapi salah satu laboratorium sejarah tempat unsur-unsur federalisme modern pertama kali diuji dalam skala besar.”
Dari Union of Utrecht, States General, dominasi ekonomi Holland, hingga pengalaman menghadapi kelemahan pemerintah pusat dan akhirnya sentralisasi Napoleon, sejarah Belanda memperlihatkan bahwa federalisme bukan sekadar persoalan membagi wilayah sebuah negara. Ia adalah persoalan yang jauh lebih mendasar: bagaimana membagi kekuasaan, sumber daya, loyalitas dan kedaulatan tanpa membuat persatuan kehilangan alasan untuk tetap bersatu.
Dan mungkin justru di situlah warisan terbesar Republik Belanda. Ia menunjukkan bahwa sebuah negara dapat memiliki satu identitas politik tanpa satu pusat kekuasaan yang absolut, bahwa kekuatan ekonomi dapat menjadi bentuk kekuasaan politik tanpa harus berubah menjadi pemerintahan formal, dan bahwa sebuah konfederasi dapat mengembangkan praktik-praktik federal jauh sebelum dunia politik memiliki bahasa yang cukup presisi untuk menyebutnya: Federal State.
Federalisme modern pada akhirnya menemukan bentuk konstitusionalnya sendiri, tetapi salah satu bayangannya telah terlihat lebih dahulu di dataran rendah Eropa, di antara tujuh provinsi yang sejak akhir abad ke-16 mencoba melakukan sesuatu yang pada zamannya hampir merupakan eksperimen politik: bersatu tanpa sepenuhnya menjadi satu.
AO
Tangerang Selatan, 18 Agustus 2026